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加强入额法官管理与监督的调研

2017-08-28    来源:西宁市中级人民法院    责任编辑:王琬珍


 

党的十八届三中全会决定提出要“建立符合职业特点的司法人员管理制度”,十八届四中全会决定进一步提出要“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度”。最高人民法院据此将“推动法院人员分类管理制度改革”作为了一项重要改革内容。突出了法官在司法办案中的主体地位,健全了司法辅助人员的管理制度。西宁市两级法院紧扣改革核心,将完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院人财物统一管理作为“四梁八柱”,将法官额制改革作为其中的关键举措。严格按照省高级人民法院《全面推进全省法院司法体制改革试点工作方案》和《青海省法院人员分类管理办法(试行)》的精神,结合两级法院实际,制定体制改革试点工作实施方案,严格按照人员分类职数比例完成法院工作人员分类工作,明确三类人员的履职岗位。基本建立了人员分类管理、权责明晰、员额制度管理等符合司法职业特点的法院人员管理体系。
       一、西宁市两级法院员额法官基本情况
员额制是实现法官队伍的正规化、专业化、职业化的重要基础制度,是实行司法责任制的前提,目的是吸引优秀法官资源集中到审判一线,形成以审判为中心,以法官为主体,以法官助理、书记员、司法警察及其他行政人员为辅助的人员配置模式,以提高办案质量、效率和公信力,真正实现“让审理者裁判,由裁判者负责”。
      根据省委政法委和省法院的要求,西宁两级法院在第二、三批法官遴选中,制定了《西宁市中级人民法院司法体制改革遴选入额法官选任办法》,启动了第二、三批法官遴选工作。截止目前,全市两级法院入额法官312名,全市两级法院总人数为752人,入额法官占总人数的41.49%;全市两级法院干警平均年龄40.7岁,入额法官平均年龄47岁;研究生学历法官25人,本科学历270人,大专学历17人。
      二、西宁市两级法院员额法官管理监督现状
    (一)员额法官专业化建设
      1.法官入额能“入”也能“出”
      法官“入”的方面:推进司法人员分类管理改革,首先就是要建立一支符合审判工作规律的专业化法官队伍,突出法官的主体地位,实现法官职业本位的回归。西宁市两级法院在推进人员分类管理机制建设中,牢牢把握中央确定的法官员额比例不突破,规范法官遴选程序,根据省委政法委和省高级法院制定的考试考核办法,领导干部入额标准,以及法官遴选委员会的专业把关,在综合考虑入额法官政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素质、办案能力、从业经历等条件,坚持好中选优,防止遴选中论资排辈、迁就照顾,确保了业务水平高、司法经验丰富、善于办案的优秀人才进入员额。
      法官“出”的方面:在员额制改革中,法官入额,不等于终身入额。在逐步建立符合法官职业特点的考核、奖惩和退出机制的过程中,不断加强入额法官考核管理,入额法官考核不过关、作风不过硬、廉洁有问题的,按照有关规定,退出员额,最终形成“能进能出”“能者上,不胜任者让”的正确导向和良好氛围,努力建设一支政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的高素质法官队伍。
      2.员额法官单独序列
      实行法官单独职务序列,主要是由法官的职业特点决定的。法官行使的审判权与其他机关公务员行使的行政权有着本质区别。法官单独序列依托法官法确定的“四等十二级”法官等级制度,在实行法官员额制基础上实现法官等级与行政职级脱钩,在等级设置、晋升方式、晋升年限、选升比例、考核惩戒和工资制度等方面充分体现法官职业特点。西宁市两级法院根据《法官职务序列设置暂行规定》(中组发[2011]18号),在全市组织实施法官职务套改工作,2016年10月完成了全市245名入额法官的职务套改,其中一级高级法官1人,二级高级法官2人,三级高级法官14人,四级高级法官94人,一级法官99,二级法官17人,三级法官15人,四级法官3人。2017年上半年根据省法院统一部署,西宁市两级法院积极开展工资套改、审核汇总、资金核定等工作,全市法院三类人员改革后工资已于2017年5月份兑现。
      3.审判团队的组成和运行
      为推进审判权运行机制改革,保障审判团队即合议庭及其成员依法公正独立行使审判权,西宁中院制定的《合议庭规则(试行)》和《司法责任制的实施办法(试行)》中明确合议庭承办法官、审判长及其他法官的具体职责。各业务庭配备3-9名入额法官,至少形成一至三个合议庭。案件采取随机分案为主,指定分案为辅的方式,由立案庭根据审判领域类别,随机分配到承办法官。审判庭庭长按照本庭法官名单顺序轮流确定合议庭成员,除院长、副院长、(正、副)庭长参加合议庭外,承办法官担任审判长,主持、指挥庭审活动;不担任审判长时,协助审判长开展庭审活动。承办法官在合议庭评议或者审判委员会做出决定后及时制作或督促法官助理制作裁判文书,并最后签署裁判文书。合议庭成员的不确定性,有效避免了合议庭成员因长期共事形成“利益共同体”,从而引发腐败等情况。
      4.院、庭长办案常态化
      院庭长是法院的优质资源,让符合条件的院庭长入额是法官员额制改革的题中应有之义,院庭长入额后应当办理一定数量的案件,并带头办理重大疑难复杂案件。按照最高人民法院《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见》文件精神,法院院长办案量应达到本院法官平均办案量的5-10%,其他院领导20-40%的办案量要求。2016年,西宁中院院、庭长办案数543.2件。其中,院长办案数68.4件,占全院法官人均办案数的36.99 %,庭长办案数451.7件,占部门法官人均办案数的71.2%。2017年1月1日—5月20日,院、庭长办案数159.9件,其中院长办案数23件,占全院法官人均办案数的28.64 %,庭长办案数136.9件,占部门法官人均办案数的65.88%(注:减刑假释案件15件算1件,管辖类案件系数为0.5,保全类案件系数为0.3)。院庭长办案已经实现了制度化和常态化。
    (二)法官正规化建设
       落实司法责任制改革作为全市法院改革任务的重中之重,在严格贯彻最高人民法院、省法院有关规定的基础上,结合西宁审判实际,2016年3月制定《西宁市法院完善人民法院司法责任制的实施办法(试行)》。《办法》实施以来,长期存在的审判分离、权责不明、层层审批、请示汇报等行政化问题正在得到解决,法官的审判主体地位进一步凸显,“让审理者裁判、由裁判者负责”真正得到落实,权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的审判权力运行机制基本建立。一是审判职权得以合理配置,还权于独任庭和合议庭。独任法官和合议庭自行决定案件裁判结果和裁判文书的签发。裁判文书由以往的院庭长签发变为审判员和审判长签发,独任审理案件的裁判文书由独任审判员自行签发,合议庭审理案件的裁判文书,合议庭成员分别签署,审判长签发。经审判委员会讨论决定的案件由主管副院长签发。二是细化院长、副院长、庭长、审判长、承办人、合议庭组成人员、法官助理、书记员权力清单和职责权限。各主体严格依照权力清单,各司其职,各尽其责。三是约束院庭长审判权的行使。院、庭长只能通过审理案件的方式行使审判权,不得对未参加合议庭的案件行使审判权,禁止在管理监督上大包大揽、任意随性提出处理意见。现在院、庭长除参加审判委员会、专业法官会议外,一般不对其没有参加审理的案件发表倾向性意见。四是在落实办案责任终身负责制及错案责任追究方面,以已建立的审判绩效考核制度为依托,明确审判责任的倒查途径、认定和追究程序,强调政治部、纪检监察室和审判管理办公室加强协调配合,形成内部监督合力,对错案问题绝不放任自流,绝不护短,不折不扣落实“由裁判者负责”。
     (三)法官职业化建设
       1.落实随机分案制度
       2017年初,西宁中院制定了《西宁市中级人民法院随机自动分案实施办法(试行)》并于印发之日实施。该《办法(试行)》的实施,摒弃了以往庭长指定分案的作法,开始实行以“鼓励办案”为原则的“随机分案为主,指定分案为辅”的案件分配方式:系统根据法官的办案指标和未结案件数,自动计算法官的工作量,再以法官在办工作量为依据,程序随机确定案件承办人。随机分案的做法使司法资源得以公平配置的同时,也从案件审理的首个程序节点上保证司法公开、公正,确保法官业绩考评的科学性,同时还倒逼法官司法能力快速提升。截止目前,全市两级法院无一例外均实行随机分案制度,分案系统运行良好,除因具有回避事由、涉群纠纷等属于指定分案情形的案件外,全市法院95%以上的案件均系随机分案,但多数法院并未对随机分案情况及院庭长办案情况形成长效通报制度。
       2.借助信息化手段进行流程管理
充分应用办案系统自动控制功能,将案件立案、分案、开庭、报延等重要审判流程节点全程、实时进行提示、预警,直至冻结锁定,责任人必须通过书面报请部门负责人、主管院领导审签后呈报审判管理部分解锁,除确属客观原因节点被冻结外,锁定次数直接影响各责任人、各部门年度绩效考评实绩。从根本上防止人为拖延办案情况的发生,助力院、庭长对案件重要节点管理监督的准确和时效性,亦减轻院庭长管理监督压力。
       3.规范网上办案系统案件报结
明确各业务部门负责人为案件网上报结第一责任人,要求其在审核各类网上报结案件时,要对照纸质卷宗,认真核查案件信息录入是否全面、准确,重点核查结案前送达信息、庭审笔录、合议笔录、裁判文书等材料是否上传齐全以及是否形成电子卷宗,对有错录、漏录的督促承办人及时补正,对不符合“办结”条件而予以审核通过的,进行通报且扣减部门年度绩效分值。
      三、存在的问题
      案多人少矛盾依然突出,审判任务日趋繁重。 近年来,全市法院案件数量一直高位运行,持续增长。而法官数量增长缓慢,审判力量严重不足,一线法官工作负荷不断增加。 今年上半年,全市法院法官人均办案52件,最高办案法官案件数达224件。此外,司法辅助人员的短缺也给审判效率的提升带来了巨大的压力,人员分类改革受到一定程度的影响。
       分类管理办法尚需完善。一是不同类别人员的岗位职责需要更加明晰。大多数未人额的审判员、助理审判员仍然承担办案任务,他们与人额法官之间在办案权限和办案责任上有何区别;有关法官助理的规定较为原则,不同的岗位有何具体要求,这些均需在实践中加以明确。二是遴选办法尚需细化。法官的遴选标准与岗位适配度还有一定距离,上级法院从下级法院遴选法官的相关配套机制还不够规范;有关律师和法学学者公开遴选法官条件和程序还需要完善。三是司法人员编制及员额分配机制有待通盘研究。针对基层法院办案工作量相差较大的问题,有必要以人财物市级统一管理为契机,合理调配、动态调整司法人力资源。
       配套制度机制建设仍就滞后。改革初期人额法官的荣誉感和尊荣感明昱增强,但是,由于职业保障制度落实滞后,办案压力不断增大,导致部分法官情绪低落,工作热情降低,影响法官队伍稳定;实行人财物省级统一管理后,办案经费拨付迟延,不能及时到位,经费保障总额降低,难以保障正常办案,地方财政又无法增补,一定程度上影响各项工作的正常开展。
       司法队伍建设仍需加大力度。一是法官素质参差不齐。现有法官整体素质还不甚理想,法官文化基础与专业素质参差不齐,在知识结构和法学理论水平上良莠不齐。二是基层法院队伍人员进出渠道不畅通。进入法官队伍“门槛”较高,法院进人需要通过“两考”即国家司法考试和公务员考试,还有法官的高要求与低待遇之间形成了较大的反差,导致通过司法考试的较高素质的人不愿进法院,法院新进人员中又有许多人由于难以通过司法考试,无法取得审判资格,不能走上审判岗位。三是综合部门人员编制偏少,维稳、扶贫、精神文明、民族团结进步创建、党建等政策性工作任务越来越重,导致司法改革的后勤保障工作压力越来越大。
       四、下一步改革工作的建议
     (一)究善与法官办案责任终身负责制的改革配套措施,确保改革方案落准落细落实
司法责任制落实,让“审理者裁判,裁判者负责”,实行案件质量终身负责制和错案责任倒查问责制,就应当建立和完善与司法责任制落实相配套的法官职业保障机制,在明确责任追究的同时,还应当明确法官职业保障的范围、措施、薪酬待遇和免责事项等保障基础,消除法官办案的后顾之忧。
     (二)尊重司法人员办案主体地位,着力建设高素质司法队伍
随着司法改革先行试点工作的全面推进,人额的员额法官并不一定适应形势发展的要求,司法能力不强,综合索质偏低是不争的事实。但是,随着审判委员会制度改革、法官办案自由裁量权的放宽,势必影响一些案件的公证处理。因此,培训工作成为提高法官司法能力和办案水平的最佳捷径。
     (三)加快建立和完善内部监督制约机制和法官办案绩效考核机制,权力下放与强化监督并重
司法改革中法官办案自由裁量权的充分行使“审理者裁判,裁判者负责”已成为改革的目标,但是权力的下放一定要有必要监督机制予以制约,只有建立和完善内部的监督机制和法官办案绩效考核机制,才能促进法官办案终身负责制的进一步落实。
    (四)强化顶层设计,完善人财物省级统一管理机制,理顺关系,促进工作
司法体制改革已经全面推进,实行了人财物省级统一管理。但是,随着司法体制改革的全面展开和深入推进,诸多潜在的弊端和矛盾也随之暴露,干部选拔、人员进出、经费拨付、职业保障等相关工作缺乏科学严谨的管理规则和报批程序,工作流程不明确流畅,致使有些工作失去管控,强化顶层设计,科学设定人财物省级统一管理机制,理顺隶属关系,推动和促进工作。
    (五)结合法院工作实际,综合考虑,确保各项工作不受影响
法院工作成绩的取得是法官和其他工作人员相互配合,齐心协力,共同努力的结果。各级法院在增加法官和司法辅助人员收入的同时,应考虑调动综合部门人员的工作情绪,适当提高他们的职级待遇;强化未入额人员的培训,尽快让这部分人员人额;对聘用人员应当实行地方政府购买社会服务的方式,让地方政府买单,尽快制定和出台相关政策和操作规则,让政府买单有章可循,从而减轻和缓解法院的经费不足的问题。